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養老金盈余與收不抵支共存 因財政分灶吃飯阻礙全國統籌

2015年11月26日 01:27:09    

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  養老金“盈余”與“收不抵支”的秘密

  郭晉暉

  最近發生在養老保險上的爭論,讓普通民眾看花了眼,一邊說企業職工養老保險基金累計結余超過3萬億,養老金必須拿出來投資運營;另一邊卻說多個省份收不抵支,需要財政大幅補貼才能“保發放”。

  那麼,問題來了︰養老金到底是“錢多”還是“缺錢”呢?

  “錢多”和“錢少”都是我國基本養老保險制度中真實存在的情況。由于基金統籌層次比較低,養老金在地區之間不能調劑余缺,出現了“富者愈富、窮者愈窮”的局面,結余地區基金大量沉澱和缺口地區巨額財政補助的並存。

  這就是我國養老金“窮”與“富”,“多”與“少”,“盈余”與“收不抵支”的秘密所在。

  養老金的“二八法則”

  如同財富在人群中的分配一樣,養老金的累計結余在地區之間分布也存在“二八法則”︰累計結余超過千億的九個省份,佔到了3萬億結余中的三分之二,剩下23個省級統籌單位(包括新疆兵團)一共才結余1萬億。

  《中國社會保險發展年度報告2014》披露,全國累計結余超過1000億的有廣東、江甦、浙江、北京、山東、四川、遼寧、上海、山西9個省份,共計20291億元,佔到全部累計結余的66.3%。

  其中,廣東的累計結余高達5128億元,一省就佔到了全國累計結余的六分之一。廣東的累計結余是黑龍江的18倍,廣東結余的資金夠給該省的退休人員發放49.7個月的養老金,黑龍江卻只夠發3.5個月了。

  養老保險累計結余分布的苦樂不均,表面上看是經濟發展的原因,經濟發達地區結余多,而經濟欠發達地區結余少,但本質上卻歸結于勞動力的流動。

  勞動力首先是養老保險的繳費者和貢獻者,退休之後才是領取者和享受者。勞動力流入大省往往結余比較多,而且因為流入者比較年輕,這些省份養老保險的收支結構都比較好,繳費人多而領取人少。相反,一些勞動力流出省份卻面臨著繳費人數少,支出壓力大的困境。

  正是由于養老金分布上這種兩極化的情況,決定了每個省的不同訴求。對于像廣東這樣的富裕省份,養老金投資運營是它們應該考慮的事情,但對于像黑龍江這樣的收不抵支省份來說,更重要的是如何通過財政補助實現收支平衡。

  養老基金分散縣市一級

  統籌地區是社會保險上的一個概念,指社會保險基金統一征收,統一管理和統一調劑使用的範圍。

  造成養老金“苦樂不均”的制度原因是統籌層次過低。當前統籌還是縣、市級為主,基金分散在全國1000多個縣市統籌單位中。

  由于統籌層次過低,養老基金不能在全國範圍內統收統支,廣東的結余有5000億,黑龍江加上財政補助仍然收不抵支,但兩省之間卻不能調劑使用。

  不僅省與省之間不能調劑使用,就是同一個省的不同縣市之間也做不到完全的調劑使用。雖然2009年我國號稱實現了所有省份的省級統籌,但絕大多數省份只是建立了省級調劑金制度,並沒有實現養老保險基金的基金省內“統收統支”。

  省級調劑金制度是指省內各地區按照一定比例上交調劑金,富裕地方多交點,欠發達地方少交點,欠發達地區如果養老金發放有缺口,就向省里申請調劑金。

  由于不是統收統支,省里收上來的調劑金做不到完全的調劑余缺,也許從總量上來看,省內發達地區的結余正好夠彌補欠發達地區的收支缺口,但在這種制度下,發達地區不需要上交全部的結余,也就無法補全欠發達地區的缺口,後者還需申請財政補助。

  最終導致一些省份出現了養老保險基金結余和財政補助同時增加的奇怪局面。

  近13年來,中央財政超過2萬億的補貼大部分都是用于彌補欠發達地區的收支缺口。當前中央財政除了對沿海經濟發達的省份沒有財政補助之外,其他地區都是可以享受中央財政的補助。

  財政分灶吃飯阻礙全國統籌

  正是基于這樣的現實,“十三五”規劃提出“實現職工基礎養老金全國統籌”,人社部新聞發言人李忠曾表示,提高統籌層次,實行基礎養老金全國統籌,按照社會保險大數法則,在全國範圍內實現調劑余缺,分散風險,增強基金的共濟能力。

  根據本報記者了解,提高養老保險基金統籌層次在1991年的中央文件中就已經提出了,在過去20多年之所以以“縣市”為主的統籌層次沒有根本上的改變,確實存在客觀的原因。

  據《第一財經日報》記者了解,當前分灶吃飯的財政體制是阻礙統籌層次提高的重要原因之一。

  在財政分灶吃飯體制下,養老保險制度財權事權不明晰,立法不明確,統籌提到哪一級,哪一級實際就成為最終的“出資人”和“兜底人”。省級統籌沒有實現真正的統收統支就是基于這個原因。

  下一步若要實現真正意義上的全國統籌,那養老保險的事權和財權都將集中在中央,繳費由中央來管理,支出兜底也由中央政府來管理,中央政府將擔負起全國養老保險的責任,這對于中央政府來說也是一大挑戰。

  南京財經大學公共管理學院教授林治芬認為,全國統籌已經成為政府改變基本養老保險制度困局的“抓手”,中央財政是應該為此承擔責任的,但並不是意味著中央財政要承擔全部責任,而是要在中央和地方之間實現合理分擔。

  中國人民大學教授鄭功成近日在接受人社部下屬媒體采訪時表示,全國統籌不能再走省級統籌的老路,必須堅持全國統收統支的財務模式,可以安排一定的過渡期,讓各省、自治區、直轄市逐步過渡到全國統一的繳費基數、繳費費率,但不能采取調劑金方式來繼續留下後遺癥。

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